主权豁免:过去、现在和未来

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2020 年 11 月 20 日,国会外交关系和国家安全研究小组在线召开会议,讨论主权豁免的过去、现在和未来。 国会最近就冠状病毒问题追究中国民事责任的可能性、允许人们起诉网络犯罪的国家支持者以及恐怖主义行为的潜在民事责任的可能性的辩论都牵涉到主权豁免的核心问题,这意味着一套关键的国际法律保护美国在很大程度上但不完全通过《外国主权豁免法》(“FSIA”)实施。 但是,在这种情况下调整这些豁免对更广泛的美国外交政策意味着什么?

为了讨论这个话题,研究小组有两位外部专家加入:加州大学黑斯廷斯法学院法学教授、美国国务院前国际法顾问 Chimène Keitner; Ingrid Wuerth 是范德比尔特法学院的法学教授,也是美国法学会第四次重述美国对外关系法主权豁免问题的记者之一。

会前,外部专家和研究组组织者推荐了以下背景阅读:

  • Chimène Keitner,“外国官方豁免的普通法”, 绿袋 (2010 年秋季);
  • Ingrid Wuerth,“针对恐怖主义赞助者的正义法案:初步分析”, 法律福利 (2016 年 9 月 29 日);
  • Ingrid Wuerth,“对外国主权豁免法的艺术博物馆修正案”, 法律福利 (2017 年 1 月 2 日);
  • Ingrid Wuerth,“特朗普总统是否控制美国法院对国家元首豁免权的裁决?” 法律福利 (2017 年 2 月 22 日);
  • Chimène Keitner,“破译神秘传票案:公司声称在美国刑事诉讼中享有外国主权豁免权”, 只是安全 (2018 年 12 月 31 日);
  • Chimène Keitner 和 Allison Peters,“针对民族国家的私人诉讼不是应对美国网络威胁的方法”, 法律福利 (2020 年 6 月 15 日); 和
  • “就冠状病毒将中国告上法庭”,Lawfare 播客(2020 年 7 月 1 日;与 Scott R. Anderson 和 Chimène Keitner 一起出现在播客中)。

凯特纳和伍尔特以主权豁免及其在国际法和国际关系中所扮演的角色的一些历史作为开场白。 根植于习惯国际法,主权豁免通常保护国家及其官员免受其他外国国内法院的一系列法律诉讼。 这些豁免权最初相当广泛,但在 20 世纪的过程中,许多国家(包括美国)开始采用“限制性理论”,将外国及其机构和工具与商业活动的私人行为者一视同仁。保留国家主权和公共活动的主权豁免权。 此时,美国政府经常在做出决定方面发挥核心作用,然后它就如何在特定案件中适用豁免权与法院进行沟通,但事实证明这并不理想,因为它经常使法律纠纷成为政治争议的焦点。 因此,在 1976 年,国会颁布了 FSIA,以编纂对外国及其机构和工具的主权豁免的限制性观点,并为法院制定客观规则,而不是求助于行政部门进行逐案裁决。

自 1990 年代以来,国会一再修订 FSIA,以取消或限制与恐怖主义行为和指定的恐怖主义国家支持者有关的主权豁免权,包括对本来可以免受扣押的国有资产执行与恐怖主义有关的判决。 这通常反映了解决恐怖主义行为的国内政治压力是可以理解的,但这些例外在国际上已被证明是有争议的,并且由于担心国际影响而经常遭到行政部门的反对。 许多外国和国际法律专家认为,它们不符合习惯国际法要求美国提供的主权豁免。 这不仅会导致外交上的复杂性,而且可能导致对美国采取对等措施,美国在全球范围内的广泛存在极大地受益于主权豁免和更普遍的国际法律秩序。

近年来,国会经常考虑通过复制这种恐怖主义模式的立法来解决其他问题,让外国在美国法院因各种反对行为而承担民事责任,从中国在全球冠状病毒大流行中的作用到国家对网络犯罪活动的支持。 这反映了越来越多的观点,即承担民事责任可以而且应该被视为类似于经济制裁的外交政策工具。 但这种例外情况可能会比恐怖主义的例外情况更具争议性,并且很可能会导致更强烈的抵制。 此外,有充分的理由怀疑美国法院是否有能力处理主要发生在海外并涉及一系列外交考虑的行为纠纷。 国内原告也可能在执行任何判决方面遇到巨大困难,使他们无法获得赔偿并可能感到沮丧。 因此,这些制度提出了一系列法律和政策问题,需要在实施前仔细考虑。

Keitner 和 Wuerth 还指出了国会的意见可能有助于澄清主权豁免法的各个方面的几个领域。 最高法院最近澄清说,FSIA 不涵盖个别外国官员的豁免权,在外交官和领事官员的豁免范围之外,他们的豁免权受单独的法律制度管辖,而是受习惯国际法管辖,通常根据行政部门逐案指导的基础。 国会的意见可以阐明豁免权应如何适用于外国官员。 关于 FSIA 是仅适用于民事事务还是也适用于刑法事务,也存在持续的法律辩论。 国会可以在澄清这个问题方面发挥重要作用,随着国有企业和公司的激增,这个问题已经开始更频繁地出现在诉讼中。

研究小组随后开始就各种问题进行公开讨论,包括:围绕许多主权豁免问题的政治因素; 提议的废除主权豁免如何经常在国会和行政部门之间的辩论中发挥作用; 破坏主权豁免可能产生的一系列国际后果; 通常围绕对主权豁免的拟议变更的宣传动态; 和潜在的替代问责机制。

访问国会外交关系和国家安全研究小组登陆页面,访问其他会议的笔记和信息。

Source: www.brookings.edu

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