国会对条约的控制

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2021 年 7 月 1 日,国会外交关系和国家安全研究小组就 Zoom 召开会议,讨论围绕条约退出和重新加入的三权分立问题。 特朗普政府退出《中导条约》、《开放天空条约》和《世界卫生组织宪法》等国际协议,并威胁要退出北美自由贸易协定和北约,将注意力集中在单方面退出总统条约上。 特朗普总统的行动引发了一个问题,即总统是否可以在未经国会授权的情况下退出条约,或者国会何时明确禁止通过法规退出条约。 拜登政府对此类退出的公开反对也引发了对总统在类似单方面重新签订条约的权力的质疑。

为了讨论这些问题,研究小组的成员包括两位围绕国际协议的宪法问题的专家:Ashika Singh,Debevoise & Plimpton 的律师和美国国务院的前律师顾问; 和宾夕法尼亚大学凯里法学院教授让·加尔布雷思。 研究组协调员 Scott R. Anderson 基于他自己对这些问题的研究,也为实质性对话做出了贡献。

会前,研究组组织者分发了一些推荐的背景阅读材料,包括:

安德森还传播了一段他在美国国际法学会 2019 年年会上主持的模拟法庭的视频,视频中有几位美国前高级官员就退出条约问题辩论国会和总统各自的权力。

Ashika Singh 通过定义国际法条约与美国法律条约以及区分第 II 条条约、国会执行协议和独家行政协议来开启讨论。 根据国际法,条约由独立国家以书面形式同意,并且必须旨在对成员具有法律约束力。 相比之下,根据美国国内法,条约仅限于由总统制定并由三分之二的参议院批准的国际协议。 辛格强调,美国参与的绝大多数条约实际上都不是美国国内法下的条约。 相反,它们是国会执行协议,其中国会两院的多数通过一项法律,总统签署。 第三类协议,即独家行政协议,是总统单方面达成的协议。 非第二条条约必须依赖其他一些法律或宪法基础,例如国会监管对外贸易的权力或总统承认外国的权力。

辛格在三个不同协议的背景下分析了退出。 特朗普总统退出联合全面行动计划(JCPOA 或伊朗核协议)是一项唯一的执行协议,并未引发任何宪法问题。 单方面签订的全面协议可以单方面退出。 世卫组织宪法是一项国会执行协议,允许美国退出,前提是美国提前一年通知并履行其财政承诺。 尽管拜登总统在一年的通知期结束之前推翻了特朗普总统的退出提议,但辛格提出了一个有趣的问题,即如果特朗普总统完成退出但没有履行美国的财政承诺会发生什么。

特朗普总统退出《开放天空条约》第二条,该条约允许美国和俄罗斯在对方领土上空进行空中飞越以缓和紧张局势,引发了更多问题《开放天空条约》允许在至少提前六个月通知其他条约成员的情况下退出,但国会在 2020 年国防授权法案中要求总统在 120 天内向国会提交通知 官方国际通知。 特朗普司法部的法律顾问办公室拒绝了这一规定,认为这违反了总统在外交事务中作为国家声音和执行条约的第二条权力。 最高法院从未明确回答在这种情况下单方面撤军的问题,拒绝以可诉性为由解决该问题 戈德华特诉卡特案. 辛格讨论了双方的权力分立问题,并提出这样的退出是否更类似于立法(需要国会的默许)或执行法律的问题? 她建议单方面退出的问题应根据所讨论的宪法公平性逐案回答。 关于承认条约,鉴于国会对贸易的宪法权力,总统应该有很大的单方面退出的余地,但在对外贸易协定中应该有更少的余地。

加尔布雷思将她的评论集中在总统权力对重新加入前任退出的条约的影响上。 一般而言,与双边条约相比,重新加入多边协议更为普遍和实用。 由于没有围绕总统单方面重新加入独家行政协议的权力进行实质性法律辩论或争议,加尔布雷思讨论了围绕重新加入国会行政协议和第二条条约的问题。 从来没有总统重新加入第二条条约,但总统已经重新加入了国会执行协议,例如国际劳工组织 (ILO)。 美国于 1934 年通过国会执行协议加入国际劳工组织,1977 年退出,然后于 1980 年通过单方面总统行动重新加入。加尔布雷思认为,这些少数先例普遍支持国会授权加入国际协议的主张仍然有效,允许单方面总统重新入境。

加尔布雷思随后讨论了,即使单方面总统退出会造成分权问题,重新加入国会-行政协议和第二条条约的广泛总统权力如何可以缓解这些挑战。 通过假设国会对国会执行协议或第二条条约的授权在总统退出后继续存在,国会可以使单方面重新进入更容易。

研究小组随后开始公开讨论,涉及许多问题,包括退出和重新加入条约的可司法性、国会是否默许了总统在这一领域的更大权力主张,以及相关分离背后的政治考虑。权力纠纷。

访问国会外交关系和国家安全研究小组登陆页面,访问其他会议的笔记和信息。

Source: www.brookings.edu

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