随着乌克兰战争接近一周年，人们的注意力转向了重建计划。 在一系列的政策简报、评论和政治峰会中，似乎缺少了一个关键部分。 自俄罗斯入侵以来逃离乌克兰的近 800 万难民的未来与重建辩论有何关系？ 任何全面有效的重建工作都不可避免地要解决这个问题。 在这个充满不确定性的时期，国际社会和收容国以及乌克兰政府应该开始思考如何将难民纳入重建战略。 它们最终将成为乌克兰任何成功复苏的重要组成部分。
在乌克兰境内，另外 650 万国内流离失所者 (IDP) 的命运仍不确定。 确保他们的安全并考虑他们在恢复工作中的作用对乌克兰同样重要。 如果没有将难民纳入重建的战略，许多乌克兰人——尤其是年轻人——将留在国外或回国后成为国内流离失所者，给努力重建国家和巩固和平的政府带来额外压力。
难民与重建辩论
在 12 月由法国和乌克兰政府共同主办的“与乌克兰人民站在一起”会议上，与会者承诺提供超过 10 亿欧元的新援助，以帮助应对俄罗斯导弹袭击造成的冬季急需。
预测这场战争很可能会持续数月——如果不是数年的话——政策界的讨论也已经转向寻找方法来支持乌克兰的复原力和最终的中长期重建。 除了军事和武器支持之外，建立并确保可靠地获取能源、水和食物——保护公民社会——构成了首要任务。 乌克协调财政援助，以帮助重建国家和促进未来的复苏。 总体而言，支持者强调适当的监督以避免腐败。 这一“新开始”被描述为建立强大机构的机会，这些机构将提升乌克兰的民主地位，并最终为加入欧盟铺平道路。
对于乌克兰基础设施的物理恢复以及治理结构和流程的改革，数百万流离失所者的人力资本对于任何国家恢复的成功都至关重要。
如果考虑到乌克兰由于老龄化、移民和低生育率而导致的人口萎缩，甚至在战前，它们的意义就更大了。 因此，乌克兰难民（绝大多数是妇女和儿童）的回返人口几乎是战前人口的五分之一，因此也对该国的人口、国家安全和地缘政治影响产生严重影响。
乌克兰难民在欧洲的情况
逃离战争的乌克兰人大规模外流使该国空无一人。 冬季天气和俄罗斯大范围的轰炸行动可能会将更多人赶出去。 据欧盟移民和内政事务总干事称，欧盟目前正在起草应急计划，以应对未来几个月内抵达的另外 400 万难民。 随着 2022 年 3 月 3 日临时保护指令 (TPD) 的激活，欧盟对这场流离失所危机做出了非常有效的反应。 该指令——已延长至 2024 年 3 月提供保护——授予乌克兰人和在乌克兰受到国际保护的非国民在欧盟成员国的直接法律地位。 该措施无需通过正式的庇护程序，为逃离冲突地区的人提供了一个安全的避风港。 除了居住权之外，TPD 还根据东道国的国家准则确保获得住房、教育、就业以及社会和医疗援助的权利。
截至 1 月 3 日，联合国难民署已记录了欧洲各地近 800 万来自乌克兰的难民，其中近 500 万人已登记参加临时保护计划。
他们最终回归的前景如何？
尽管联合国难民署对 43 个东道国的乌克兰难民进行的一项调查显示，81% 的人希望有一天能返回家园，但历史却指向了不同的方向。 例如，根据联合国难民署和叙利亚晴雨表，在约旦、黎巴嫩和土耳其的叙利亚难民表示不愿回家的比例多年来显着增加。 经验表明，随着流离失所时间的延长，返回的可能性就会降低，尤其是对年轻人而言。
实施 1951 年《关于难民地位的公约》后出现的做法预见了自愿返回、重新安置或当地融合形式的三种持久解决方案。 自愿返回是迄今为止最优选的解决方案。 当被问到时，难民通常会强调他们想回家的愿望。 然而，在世界各地，越来越多的难民发现自己处于旷日持久的境地。 到 2021 年，这适用于全球近四分之三的难民人口——估计有 1590 万人。 那一年只有 429,300 人能够返回家园。 2010 年至 2019 年期间，返回的难民人数仅为 370 万，而 2000 年至 2009 年期间为近 960 万，1990 年代为 1530 万。 以公民身份形式进行的正式当地融入很少见，重新安置也是如此，远远达不到联合国难民署为至少 1% 的世界难民人口寻找重新安置点的传统目标。
乌克兰难民——在东道国被视为欧洲同胞——可能要幸运得多，尤其是如果 TPD 停止并且他们可以选择永久融入当地。 战争不成比例地驱逐了妇女和儿童。 当他们在临时保护下获得在当地学校就读和找到工作的权利时，他们的根只会在战斗持续的时间越长越深。 通过专业课堂计划和语言课程，许多国家的难民也在学习当地语言。 面临劳动力短缺和人口下降的欧洲国家可能欢迎额外的人力资本，特别是考虑到乌克兰人与其他移民群体相比总体上具有较高的学历和技能水平。 当战争结束，丈夫们可以离开一个被夷为平地的国家去国外与家人团聚时，难道不需要考虑激励难民回来的办法吗？
一些人认为，通过教育和工作实现当地融合，为乌克兰人提供了一条途径，通过汇款和获取知识和经济资本以备日后返回，为国家从国外的复苏做出贡献。 尽管如此，一旦战斗结束，回返者的存在不仅在经济意义上具有无可估量的价值，而且对于重建强大的民主制度、建立有弹性和文化活力的公民社会以及为国防提供新兵源也至关重要。 一个被掏空的乌克兰国家只会放大与其咄咄逼人的邻国俄罗斯的经济、人口和军事不对称，威胁到该国的长期稳定。 为确保这一结果，需要积极思考。
创造前进的道路
政策制定者和重建倡导者现在需要开始为乌克兰制定难民意识重建战略。 以下建议绝不是决定性的，但为将流离失所的乌克兰人纳入恢复工作提供了起点。
在多边层面：
- 建立东道国政府、乌克兰政府和参与战后重建规划的其他资助伙伴的协调结构，以简化工作。 将鼓励和促进自愿回返作为讨论的关键组成部分，并与难民署和难民权利团体合作制定具体战略。 乌克兰对采用哪些计划拥有最终决定权。
- 计划分阶段让难民从国外返回，以顺利地重新融入当地社会并减轻公共服务的压力，鼓励那些能够与家人团聚的人优先。
在乌克兰：
- 优先重建社会基础设施。 重新开放幼儿园和学校，以确保儿童的教育和发展，让父母有时间工作并为经济复苏做出贡献。 确保获得医疗保健和社会援助的机会，以促进社会稳定和复原力。 提供住房补助，让人们重建家园，避免国内流离失所的风险。
- 制定一系列回返援助计划，从旅行和交通援助到当地回返社区的持续财务、后勤和心理支持。
- 强调透明治理、尊重法治和政治权利在恢复资金和国家重建中的核心地位。
在东道国：
- 强调乌克兰文化和语言保护的可取性，特别是对儿童而言，以便在返回后快速、成功地重新融入社会。
- 承认当地融合的必然性，只要战争继续，就奉行“双重意图”的战略，在流离失所期间维护基本权利和充分保护，同时最大限度地增加返回的“拉动因素”。
战争结束后难民是否以及如何返回乌克兰的问题需要具体的解决方案。 需要有意识地努力将难民纳入多边重建辩论和为乌克兰提供资金的讨论。 否则，历史表明，由于原籍国的持续挑战和不稳定，许多人可能会在各自的地点定居。 国际社会有责任考虑乌克兰难民在巩固和平和确保乌克兰成功恢复为民主国家方面的作用。
Source: www.brookings.edu
