2022 年 6 月 9 日，国会外交关系和国家安全研究小组通过 Zoom 召开会议，讨论就美国及其盟国是否能够使用俄罗斯资产——特别是俄罗斯中央银行——进行的法律和政策辩论资产——目前根据美国和多边制裁被冻结，以支持和资助乌克兰的重建。 以这种方式扣押外国资产会引发一系列严重的法律和政策问题，并可能对更广泛的国际体系产生影响。
对于本次会议，研究小组由三位外部专家加入：弗吉尼亚大学法学院的 Paul Stephan； 威廉玛丽法学院的 Evan Criddle 和 Chimène Keitner，前国务院国际法顾问，现就职于加州大学黑斯廷斯法学院。
在讨论之前，研究小组分发了以下背景资料：
- Evan Criddle，“重建乌克兰代价高昂。 这是让普京付出代价的方法，” 政客 （2022 年 3 月 30 日）；
- Laurence H. Tribe 和 Jeremy Lewin，“1000 亿美元。 俄罗斯在美国的宝藏应该用来对付普京，” 纽约时报 （2022 年 4 月 15 日）；
- Philip Zelikow 和 Simon Johnson，“乌克兰如何重建得更好”， 外交事务 （2022 年 4 月 19 日）；
- Paul Stephan，“将俄罗斯资产提供给乌克兰——冻结不是没收”， 法律福利 （2022 年 4 月 26 日）；
- Philip Zelikow，“转让俄罗斯资产以重建乌克兰的法律途径”， 法律福利 （2022 年 5 月 12 日）；
- Paul Stephan，“对 Philip Zelikow 的回应：没收俄罗斯资产和法律”， 法律福利 （2022 年 5 月 13 日）；
- Laurence H. Tribe，“美国法律目前是否授权总统没收俄罗斯主权资产？” 法律福利 （2022 年 5 月 23 日）；
- Scott R. Anderson 和 Chimène Keitner，“查封冻结的俄罗斯资产带来的法律挑战”， 法律福利 （2022 年 5 月 26 日）；
- Paul B. Stephan，“没收俄罗斯资产”， 国会大厦法律杂志 （2022 年 6 月 7 日）； 和
- “俄罗斯资产扣押必须依法办事”， 金融时报 （2022 年 6 月 5 日）。
主持人讨论了国内当局允许美国政府没收另一个国家资产的历史。 1917 年的《与敌国贸易法》(TWEA) 规定在宣战期间没收敌国的财产。 随后的立法授权总统在其他类型的紧急情况下行使相关的 TWEA 权力。 但在 1977 年，在对行政权力持怀疑态度的环境中，国会通过了《国际紧急经济权力法》(IEEPA)，以限制总统宣布国家紧急状态的权力，并将其限制在阻止、而不是扣押或归属经济资产。 在 2001 年 9 月 11 日的恐怖袭击之后，国会修改了 IEEPA 以允许在美国处于武装冲突状态时扣押。 虽然武装攻击目前是任何扣押的必要条件，但“武装攻击”的定义尚不明确，并且一直是一些争论的主题。 尽管如此，鉴于拜登政府的重点是避免与俄罗斯的紧张关系升级，在目前的情况下它可能没有实际用处。 最后，主持人指出了民事和刑事没收法的可用性，这些法律允许联邦政府没收与某些犯罪活动有实质联系的资产。
主持人还讨论了没收资产对宪法的影响。 虽然冻结资产的过程通常可能在没有司法预审和对资产进行司法审查的情况下发生 冻结 在事实通常符合正当程序要求之后的资产，不太可能 发作 资产在法律上是允许的，无需司法通知。 与外国财产相关的正当程序保护范围是一个尚未解决的重大问题，与没收俄罗斯中央银行资产的政策建议明显相关。 虽然第二巡回法院和哥伦比亚特区巡回上诉法院裁定外国不享有正当程序权利，但该问题仍在争论中。 因此，至少有一个合理的论点，即外国也应被视为扣押目的的人。
发言者还讨论了这些政策建议对基于规则的国际秩序健康发展的影响。 违反国际法原则没收国家资产会削弱该命令的可信度，并使反对者认为国际法只是一个方便而非义务的话题。 扣押俄罗斯资产的决定涉及两个国际法律分支：国际投资法和国际反措施法。
资产没收属于征用，表面上看是现有国际投资条约所禁止的。 发言者指出，美国在国际投资法律制度上投入了大量时间和精力，应该考虑初步违反国际投资法对体系整体健康的影响。 发言者敦促认真考虑缉获量可能对美元的全球重要性产生的影响，以及缉获量可能对美国造成的广泛经济影响。
国际反措施是一种法律形式的自助，国家可以利用这种形式通过暂停对他国履行某些国际法律义务来促使他国恢复遵守国际法。 反措施是强制性的，但不是惩罚性或补偿性的； 相反，它们应该与一旦违反国际法的国家改变路线而得到纠正和逆转的违反国际法的行为成比例。 发言者将资产冻结作为可逆、相称和非惩罚性国际反措施的一个例子，尽管这种框架有时是有争议的主题。 相比之下，没收外国资产将被视为不满足反措施要求的征用。 没收将是惩罚性的，如果将资金提供给乌克兰，则没收将是不可逆转的永久剥夺。
如果外国认为美国违反国际法，扣押还可能成为未来没收美国投资者财产的先例。 资产没收还可能阻止外国投资者在美国投资，因为他们担心自己的资产可能会被没收。 主持人指出，只要俄罗斯的资产仍处于冻结状态并且俄罗斯希望它们归还，美国就会保持强势，这意味着它们可以用作谈判的筹码。 此外，美国及其盟友可以合理地拒绝归还冻结资产作为反制措施，直到俄罗斯不仅停止对乌克兰的侵略，还向乌克兰支付赔款。
在外部专家发表初步意见后，会议进入公开讨论阶段。 讨论的主题包括国际判决的作用及其与扣押和潜在赔偿的关系； 反措施与国际法律义务之间的关系； 以及国际组织在该领域发挥的作用。
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Source: www.brookings.edu
