随着拜登政府的国防预算和国防战略的出现,担忧比比皆是

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随着最近公布的 2023 财年国防部 (DOD) 拟议预算和即将推出的国防战略 (NDS),国防分析人士正在深入评估拜登政府的计划。 这两个项目都落后于传统的发布时间表,更详细的信息仍有待发布。 国会获得了一份机密的 NDS,但目前只有两页的摘要可供公众使用。 国防政策界已经深入研究了文章、论文、小组和播客中有限的可用材料,反应一致深切关注。 尽管这是迄今为止美国最大的国防部拟议预算,为 7730 亿美元,但许多人认为这远远不足以满足 NDS 摘要中概述的需求。 特别是在当前和预期的通货膨胀、俄罗斯持续入侵乌克兰的影响,以及在许多已建立或计划的军事计划中的足够能力方面。

通货膨胀

全球通胀对国防预算构成重大挑战。 国防部支出是美国国家安全最明显的工具,因此与误判相关的风险可能非常严重。 许多专家认为,预算对预期通胀的计算完全不够,截至 3 月份的消费者价格指数 (CPI) 为 8.5%,在 2023 预算年度之前快速修复的希望渺茫。 国防部主计长迈克尔·麦考德指出,国防预算不是以 CPI 作为基准来构建的,但该预算的计划通货膨胀率为 4%。

如果通货膨胀率仍远高于计划数字,美国的军事行动将受到阻碍,如果预算不能及时通过,军方必须继续执行决议,前景将恶化。 持续的解决方案对新项目尤其有害,因为它们往往会导致延误并增加成本。

在多年推迟对国防和战略至关重要的项目进行重大投资之后,高通胀可能会使 2022 年预算增加 4% 成为实际支出的净减少。 在经历了数十年的全球反恐战争之后,每一个军种都在进行资本重组,并准备与中国进行更激烈的竞争,这是一场截然不同的冲突。 由于缺乏预计 4 月中旬的更多细节,国防预算分析师仍然非常悲观,认为拟议的预算适合抵御当前的通胀趋势。

俄罗斯、乌克兰和北约

预算和 NDS 在发布之前都处于漫长的开发周期中,人们担心俄罗斯于 2 月 24 日发起的对乌克兰的入侵在这些文件中没有得到充分解决。 由于这两份文件都是在战略层面上写的,而且俄罗斯已经证明愿意入侵邻国的前苏联国家,人们可以争辩说,最近的这场冲突并非失常,即使它凸显了美国威慑的缺陷。 然而,当前的战争远远超出了俄罗斯先前行动的规模,而美国和北约的集体行动也大得多,因此低估这场冲突如何展开的空间越来越大。

即使战争不会持续到下一个预算年度,预计全球经济将持续动荡(尤其是能源领域,并对德国等北约盟国造成不成比例的影响)以及对乌克兰的额外援助; 美国及其盟国可能会感受到在资源有限的环境中运作的影响。 总统乔·拜登现在宣布在已经提供的 24 亿美元的基础上,再授权向乌克兰提供 8 亿美元的军事援助。 美国已经批准在欧洲增加一些部队,但已经有人呼吁在东欧增加美军,包括参谋长联席会议主席马克米利将军,他认为可能需要多年轮换部队来。 芬兰与俄罗斯有 830 英里的边界,瑞典现在正在考虑加入北约,尽管俄罗斯发出警告。 鉴于这些情况,拟议预算可能不会计算未来增加的成本。

能力

如前所述,每项军种都在投资逾期升级的项目,尤其是同时投资于核三合会的所有三个部分(344 亿美元),而且还在继续努力开发下一代人工智能、网络和高超音速导弹。 国防部预算为研究、开发、测试和评估分配了大约 1300 亿美元的新高,并投资于 潜在的 未来的能力有它的位置,但如果预算没有为现在和不久的将来已证明和可交付的能力分配足够的资金,美国将面临更大的风险。 这些军种建议以快速的速度减少运营成本高昂的旧系统,为新系统腾出资金,这是合乎逻辑的,但最终的效果是减少水面海军舰队、空军舰队的规模,甚至削减军尾实力。 军事分析家普遍认为预算的这一方面最具争议。 需要清楚地解释和阐明一次减少如此多的部队,以获得国会的支持。 许多专家预计,国会将像去年一样在预算中增加额外资金,以解决规模较小、能力可能较弱的部队的担忧。

分析人士提出的一个关键问题是,随着时间的推移,国防部已经以更高的成本和更少的数量部署了现代武器系统。 即使这种较小的设备库存可以满足不断部署和使用的任务(所有设备必须停止使用以进行维护或维修,特别是如果系统被编程为升级),当前规模的部队可能太小,无法满足 NDS 的要求。 退役空军上将戴维·德普图拉对这种情况做出了最严厉的评估,他经常将当前的飞机库存描述为“历史上最古老、最小、准备最差的”。

由于几个因素——高运营成本、在有争议的环境中的相关性降低或现代化的需要——而削减是有道理的——但本预算中 F-35 的削减可能值得重新审视。 F-35 是一种现代多用途战斗机,但运营成本远高于预期,空军更愿意等待 Block 4 版本能够充分利用硬件和软件改进,而无需进行昂贵的升级之后。 然而,保持空军计划购买 48 架而不是新预算中规定的 33 架将在短期内增加库存中的第五代飞机数量。 我们不确定何时需要这些飞机,但在库存已经比以往任何时候都少的情况下延迟近一个中队的飞机价值是一种风险。 F-35生产线具备美国应确保的产能; 德国刚刚承诺购买 F-35 作为对俄罗斯侵略的大规模国防投资的一部分,其他国家可能也会这样做。 空军选择减少 F-35 以增加资金购买更多 F-15EX 空中优势飞机(用于对抗其他飞机,最好是远程),这提供了允许其他飞机和其他作战领域执行其任务的能力功能,因此该决策具有财政意义。 如果国会选择增加预算以提供能力,那么增加 F-35 的数量是一个合理的考虑途径; 空军表示,如果他们有资源,他们会购买更多的 F-35,并将它们列入补充的“愿望清单”。

海军面临着类似的问题,即舰艇数量总体减少。 当中国已经扩大或提高了如此多的军事能力并且能够以前所未有的方式将力量投射到其海岸之外时,更小的美国海军是难以想象的。 海军是美国对中国企图占领台湾的反应的核心,而较小的舰队可能会被北京视为不那么具有威慑力。 对较弱海军的看法是否正确可能并不重要; 如果这个预算让中国相信美国没有能力保卫台湾,它可能会选择试一试。

迎接当下

随着预算继续通过审批周期,肯定会有关于如何实现新 NDS 中概述的目标的激烈辩论。 国会将对通货膨胀力量带来的挑战非常感兴趣,即使敌对行动停止,俄罗斯入侵乌克兰的影响会如何受到影响,以及如果在没有充分缓解的情况下在现代化过程中减少军火库,军事计划的变化是否会带来不可接受的风险.

在俄罗斯对乌克兰发动攻击之前,许多人认为,世界上最大的军队之一,鉴于多年的投资,将在该国横行并迅速实现其目标。 但正如迄今为止的冲突所表明的那样,俄罗斯的能力被严重高估了。 可以肯定的是,国会希望确保美国军队能够在需要时做好准备。

本文所表达的观点仅为作者的观点,并不一定代表美国政府或布鲁金斯学会的观点。

Source: www.brookings.edu

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