2 月 6 日袭击土耳其的大地震再次颠覆了叙利亚难民的生活，在土耳其生活了 12 年之后，他们离找到解决流离失所问题的持久解决方案还差得很远。 一段时间以来，难民一直面临着当地的怨恨，以及饱受通货膨胀和危机困扰的经济。 现在，土耳其 350 万叙利亚难民中有一半生活在建筑物、医院、道路、机场和工厂被毁的地区，更不用说数万人丧生带来的创伤，使他们比以往任何时候都更加脆弱。
地震激起了国家和国际援助的大量涌入，以支持救援和恢复工作。 然而，人们很快就会将注意力转移到重建一个拥有超过 1300 万人口、几乎占土耳其 GDP 的 10% 和出口的 9% 的地区。 将难民纳入地区重建计划至关重要。 这一次，有一个现成的、具体的政策建议，供捐助者与土耳其接触以实现这一目标。
联合国开发计划署 (UNDP) 最近的一份简报提出了土耳其契约的想法，提议加拿大、欧盟和美国扩大对土耳其的贸易优惠，使私营企业能够扩大出口，并反过来创造正规和可持续的叙利亚难民和当地人的就业。 如果实施，土耳其契约将成为所有相关方的胜利。 这将减少叙利亚难民对人道主义援助的依赖，有助于减轻公众的不满，并减少二次流动的可能性。 最重要的是，它可以成为地区重建工作的有机组成部分。 除了土耳其，它还为其他中低收入国家提供了模板，这些国家共收容了全球 3250 万难民中的 74%。
土耳其契约的起源
贸易便利化是为应对 2015 年欧洲移民危机而出现的一个创新理念，当时有 100 万主要是叙利亚难民步行前往欧洲。 这场危机揭示了传统的难民应对系统——通过当地融合、重新安置和遣返找到被迫流离失所的持久解决方案——被打破的程度。 越来越多的难民现在发现自己处于旷日持久的境地，对持久解决方案的希望渺茫。 因此，国际社会的重点正在转向利用难民对其收容社区发展的潜在贡献。
这一破碎的画面引发了对解决方案的外交寻求，最终在 2016 年 9 月的联合国难民和移民峰会上达到了高潮。经过与广泛的利益相关者的长期磋商，峰会提出了 2018 年 12 月通过的全球难民契约 (GCR) , 并提出改善对难民的保护以及与收容大量难民的国家分担责任的建议。 特别是，GCR 呼吁签署方“为收容社区成员和难民促进经济机会、体面工作、创造就业机会和创业计划。” 越来越多的研究表明，适当的就业前景和对难民友好的商业环境有助于东道国的经济增长和社会凝聚力。
具体来说，为了刺激对难民劳动力的需求，GCR 提倡与收容大量难民的国家“优惠贸易安排……特别是对难民参与度高的商品和部门”。 这种方法包含这样一种观念，即通过降低关税、放宽甚至完全取消配额以及解决监管障碍实现贸易自由化是经济增长和就业的关键驱动力。 该政策首先通过欧盟-约旦契约实施。 为了换取欧盟允许约旦便利进入其市场，特别是纺织品，安曼承诺向约旦公司雇用的叙利亚难民发放工作许可证。 预期公司会寻求雇用难民，以从开放的欧洲出口市场准入中获益。
为什么是土耳其契约？
叙利亚难民生活在临时保护制度下； 因此，他们可以免费享受包括教育和医疗保健在内的土耳其基本公共服务。 此外，政府、联合国区域难民和复原计划 (3RP) 以及欧盟土耳其难民基金 (FRIT) 协调的国际援助试图满足他们的基本需求。 由 FRIT 资助的紧急社会安全网和有条件的教育现金转移计划为符合条件的难民家庭提供财政支持。 然而，这些计划并未涵盖所有难民，也无法满足所有家庭开支。 因此，有 80 万至 110 万叙利亚人在不稳定的条件下在土耳其从事非正式工作，而只有四分之一的人从事正规工作。
近年来，各方齐心协力，使土耳其境内的难民能够获得可持续的谋生机会。 这些措施包括语言和职业培训、实际工作安置、对当地生计和就业机构的支持，以及为准备正式雇用难民的企业提供补贴。 根据联合国开发计划署 2022 年的可行性研究，这些计划从 2017 年到 2024 年将创造约 66,000 个新工作岗位。 然而，这个数字远远不能满足 2019 年 3RP 报告强调的不少于 487,000 名叙利亚人的需求。
在过去的 12 年里，土耳其最初的友好气氛和对叙利亚难民的声援已经受到侵蚀，而怨恨和公众紧张情绪却有所增加。 要求遣返难民的土耳其公民比例从 2017 年的不到 49% 上升到 2021 年的 82%。难民的存在已经变得政治化，尤其是在土耳其临近全国大选和现政府上台以来最严重的经济紧缩的情况下2002 年的权力。随着反难民的叙述充斥社交媒体，地震造成的破坏加剧了对抗感。
与此同时，叙利亚难民也逐渐落户。 根据叙利亚晴雨表，表示在任何情况下都不会返回叙利亚的叙利亚难民的比例从 2017 年的约 17% 上升到 2020 年的近 78%，然后在 2021 年下降到近 61%。土耳其可能是，叙利亚人在那里重建了他们的生活。 自难民于 2011 年抵达以来，已有近 80 万名叙利亚婴儿出生，目前在土耳其教育系统就读的婴儿人数也差不多。 然而，由于社会紧张局势加剧，考虑在机会出现时移居第三国的叙利亚人人数从 2019 年的 34.1% 稳步增长到 2021 年的 55%。
就业被广泛认为是融合和社会凝聚力的强大推动力，土耳其政府甚至承认了这一点。 虽然政府和反对派都主张在即将举行的选举之前让难民返回，但也有人悄悄地认识到，如果没有强制措施，这不是一个现实的政策。 地震使返回的可能性更加渺茫。 在这种情况下，《土耳其契约》提供了一条建设性的出路。
土耳其契约将如何运作？
联合国开发计划署的土耳其契约提案倡导加拿大、欧盟和美国扩大对土耳其的贸易优惠，以激励农业、加工食品和纺织服装行业的企业为叙利亚难民和当地人提供强制和可持续的就业机会。 这些行业不仅是劳动密集型行业，而且土耳其企业在全球市场上享有竞争优势。 然而，就与欧盟的贸易而言，土耳其出口的新鲜和加工农产品（与工业产品不同）需缴纳关税和配额。 土耳其纺织品和服装也面临美国和加拿大的贸易限制。 这些法规削弱了土耳其公司在这些市场中的竞争力，从而削弱了它们创造就业机会的能力。
如果将全面贸易优惠扩大到土耳其在这些领域的产品，联合国开发计划署的一项可行性研究发现，土耳其的出口到 2025 年将增加 78 亿美元，创造近 284,000 个新的就业机会。 如果为每个工作场所引入 20% 的配额，这个数字将包括 57,000 名叙利亚难民。 据估计，二次生产和消费将增加 52,000 个工作岗位，同时税收和社会保障收入将大幅增加。 总而言之，Türkiye Compact 将直接和间接地为土耳其的整体 GDP 贡献额外的 0.82%。 考虑到地震造成的破坏预计会使土耳其的 GDP 减少约 2%，这是一个值得注意的数额。
将土耳其契约纳入震后重建
地震摧毁了许多土耳其人和叙利亚人的生活、家园和生计。 为救援和恢复工作提供的大量援助令人瞩目，国内和国际利益攸关方很快将转向重建。 实施《土耳其契约》并非没有挑战，但有机会使其成为该地区重建计划的一部分。 展望未来，加拿大、欧盟和美国必须与国际机构协调，开始探索该契约的通过。 该政策不仅会极大地促进区域经济，而且有助于提高难民的自力更生能力和收容社区的复原力。 这不仅有助于增强社会凝聚力，还可以减少难民二次流动的可能性以及为人道主义援助筹集资金的需要。 最后，它将构成一个具体的例子，说明如何以独特和建设性的方式实施全球难民契约中描述的负担分担。
Source: www.brookings.edu
